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政策性负担、规制俘获与食品安全
来源:一起赢论文网     日期:2016-11-01     浏览数:486     【 字体:

  强等: 政策性负担、规制俘获与食品安全政策性负担、规制俘获与食品安全*龚 强 雷丽衡 袁 燕内容提要: 当承担着区域发展、 税收、就业等政策性负担的食品企业发生食品安全事故时, 地方政府出于政策目标及政治绩效等方面的考虑, 往往不得不放任、 掩饰甚至庇护企业, 企业也会抉此为获取更高利润而牺牲食品安全。 本文研究表明: 由政策性负担导致的规制俘获是造成政府食品安全监管缺位的重要原因。 进一步, 在监管技术与监管能力相对较低的市场发展初期, 由于严格监管的有效性不足且与地方发展目标相冲突, 政府通常会以牺牲食品安全为代价换取地方发展。 随着盟管技术与监管能力提高, 严格监管能够有效保障食品安全, 并促进整体食品产业发展, 从而更好地实现政府目标。 然而地方政府由于无法克服政策性负担导致的规制俘获, 往往难以实施严格监管。 只有通过司法独立、 垂直监管、 社会监督等监管模式转变, 引入不受政策性负担影响的监管主体, 才能积极推动食品安全监管向严格依法治理转型。关键词: 食品安全 政策性负担 规制俘获 严格监管 依法治理一、 引言与文献不断频发的食品安全事故使我国政府监管效力备受质疑。 在严峻的食品安全形势下, 地方政府作为首要监管者,?在诸多情况下未能充分履行食品安全监管的重要职责, 受到社会舆论的强烈批评( 王永钦等,2 0 1 4; 李想等,2 0 1 4; 周德翼和杨海娟,2 0 0 2;MartineZetal.,2 0 0 7) 。 即使在中央政府颁布《食品安全法》等重大法律条例和下达具体全面的方针政策后,②地方政府在实际中仍然存在大量监管缺位的现象。 在2 0 0 8 年三聚氰胺、2 011 年河南双汇瘦肉精、2 0 1 4 年温州毒水龙头等事件中, 均暴露出地方政府不仅没有严惩违规生产企业, 反而放任甚至提供掩饰和庇护的问题。③*龚强, 中南财经政法大学文澜学院、 金融学院, 邮政编码:4 3 0 0 7 3, 电子信箱: qianggong@znufe.edu.cn; 雷丽衡, 西南财经大学统计学院; 袁燕, 西南财经大学经济与管理研究院、 法学院。 本文系第十四届中国青年经济学者论坛人选论文。 作者感谢“新世纪优秀人才支持计划”、国家自然科学基金面上项目(7 1 3 7 3210)、 国家社科基金重大项目(1 4ZDA0 5 2)、 中央髙校基本科研业务费专项资金(JBK1 3 0 5 0 2,JBK1 3 0 7 0 7 9) 的资助。 感谢2 0 1 4 产业经济与公共政策双年会、 第十四届中国青年经济学者论坛、 第十四届中国经济学年会与会者的意见与建议。 感谢匿名审稿人的良好建议, 当然,文责自负。① 我国食品安全监管目前采取多部门联合监管, 并在省、 市、 县各级设立延伸机构的方式。 地方政府是当地食品安全监管的具体执行者和主要责任承担者。 在2 0 1 4 5 月国务院常务会议原则通过的《食品安全法( 修订草案) 》中明确提出要强化迪方政府责任落实, 由县级以上地方人民政府统一负责、领导、 组织、 协调本行政区域的食品安全监督管理工作。② 2 0 0 9 年通过的《食品安全法》, 强调农业、卫生、 工商、质检、食品药品监督等多部门承担食品安全监管的法定责任, 健全了监督管理条例, 完善了食品质量标准;“十二五规划”对食品安全检验机构注人551 亿元专项建设资金, 从人才和技术全方位支持食品安全风险评估系统的建立, 扩大风险监控体系的覆盖范围;2 0 1 4 年通过的《 食品安全法( 修订草案〉 》 设立了更加严格的监管处罚制度, 并加重对地方的问责。③ 在2 0 0 8 年三聚氰胺事件爆发之前, 三鹿奶粉造成婴幼儿肾结石的案例已频频见诸媒体, 而地方政府在获悉情况后不仅没有及时査处, 反而隐瞒实情、拖延上报, 造成事态的进一步恶化。 在2 0 1 1 年河南双汇瘦肉精事件中, 当地政府部门一度坚称双汇产品质量监测合格, 经査处政府工作人员存在故意漏检行为。 在2 0 1 4 年温州地区毒水龙头事件发生之前, 水龙头的铅超标隐患被数度曝光, 温州工商局之前抽检的2 0 批次水龙头也全部不合格。4 位“辟金201 5年第8期企业发生食品安全事故时, 地方政府往往出于区域经济发展、税收、就业及政治绩效等方面的考虑, 不得不放任甚至为违规生产的企业提供掩饰庇护。 由于我国的食品安全监管在财政、人事等方面都受到地方政府的重大影响, 政府干预监管执法甚至成为生产劣质食品企业保护伞的事件屡见不鲜。例如在2 0 0 8 年发生的三聚氰胺事件中, 当地政府在获悉三鹿奶粉造成婴幼儿患病的情况后不仅隐瞒实情、拖延上报, 甚至还应企业要求对媒体进行“管控和协调”。 在2 0 1 4 年温州毒水龙头事件中, 有关部门在检测出水龙头质量存在问题后也没有及时公开相关信息并对相关企业进行严格惩罚。 正是因为考虑到负面消息会对当地支柱产业造成强烈冲击、影响区域发展与就业, 地方政府往往不得不以牺牲食品安全为代价保障经济发展等政策目标的实现。?同时由于当前官员的升迁与GDP增速联系紧密, 地方官员为个人政绩与晋升目标也需要更加重视地方经济绩效( 周黎安,2 00 7)。 因此, 无论从地方经济发展还是官员政治升迁的角度, 当地政府都缺乏充分的激励进行食品安全的严格监管和治理。②上述现象即为政策性负担导致的规制俘获。?本文研究表明, 这是造成地方政府食品安全监管缺位的重要原因。 由于食品企业的生产经营往往关系着地方发展和社会稳定,一旦承担着较重政策性负担的企业发生食品安全事故, 地方政府的严格惩罚无疑会造成经济发展受阻、地方税收锐减、失业人口激增等严重的负面冲击, 造成巨大的利益损失。 因而企业在发生食品安全事故后, 能够利用自身承担的政策性负担游说政府干预监管执法, 导致地方政府在发现企业违规生产时难以进行严格惩罚和信息披露, 甚至为发生食品安全事故的企业提供掩饰和庇护。 由此造成一些地区食品安全监管名存实亡, 食品安全岌岌可危。现有文献多从监管技术与监管能力不足的角度探讨地方政府监管缺位的原因。 这些文献建议借鉴发达国家的经验, 通过加强监管力度、完善监督体系等提高监管效率, 以缓解频发的食品安全问题。 这些建议具体包括: 政府进一步完善监管模式, 健全食品安全法律体系( 张晓涛和孙长学,2 0 0 8; 王兆华和雷家,2 0 0 4; 周德翼和杨海娟,2 0 0 2); 加强对食品产业链的整体监管, 推进食品安全可追溯系统的全面覆盖( 袭强和成酷,2 0 1 4;Regattierietal.,2 0 0 7 ;Beulensetal.,2 0 0 5;Moe,1 9 9 8) ;建立食品安全信息系统和风险评估系统( 谢敏和于永达,2 0 0 2;DaSSeI&SteinZ,19 9 8)。 然而, 这些研究尚未考虑到政策性负担在食品安全监管中对于政府行为的影响。 本文发现, 即使具备足够的监管技术和监管能力, 由政策性负担导致的规制俘获仍然会造成地方政府难以实施严格监管, 食品安全监管缺位得不到根本改善。政策性负担导致低效率的现象不仅出现在食品安全监管中, 在其他领域也多有表现。 以国有企业的政策性负担为例, 由于国有企业承担着诸如保护民族产业、维护社会稳定、拉动经济就业等职能,政府常常不得不通过追加投资、增加贷款、减少税收以及提供财政补贴等方式弥补国有企业的亏损,维持其运营(尺0 1 1^,1 9 8 6) 。 因此, 即使企业亏损是由于经理人谋求私利所致, 也会得到政府补贴, 经理人也就没有激励殚精竭虑地经营国有企业, 反而趋向于以公谋私, 产生所谓的预算软约束问题, 造成国有企业运营效率低下( 龚强和徐朝阳,20 08; 林毅夫和李志赞,2 00 4; 林毅夫等,2 0 0 4; 林毅夫和谭国富,2 0 00) 。 同样, 食品企业承担的政策性负担也催生了食品安全监管中的规制俘获的问题,④包括① 三鹿品牌的价值在2 0 0 6 年一度高达1 4 9. 07 亿元, 企业带动6 万多农户发展奶业, 吸纳8 0 余万农村剩余劳动力,使3 0 0 0 0 多名下岗职工实现再就业, 数据来源:httpY/baike.ljaidu.com/view/2 1 5 4 2 2 1. ht ml; 水暖洁具行业是温州龙湾当地的支柱产业,关系1. 8万余人的就业和4 3亿元的工业年产值, 数据来源:http://?_peopl e,com.cn/n/201 40324/cl 5 12 64247 1 4 9 2 0. html。② 本文着重考虑发现食品安全问题后的严格惩处。③ 由于规制者追求自身利益最大化,被规制者能够通过“俘获”规制者使其提供有利于他们的管制(Laffont &Tirole,1 9 9 1;杜传忠,2 0 0 5)。④ 现有研究主要将规制俘获的原因归结在两方面:一是企业向政府官员进行非法或不透明的私人支付; 二是权势企业凭借其市场地位对政府施加影响( Hell manetal., 2 0 0 3; Grossman&Helpman,2 0 0 1; Kal eetal., 2 0 0 1 ; Hellman,2 0 0 0) 。5 龚 强等: 政策性负担、规制俘获与食品安全执法力度存在偏差、执行过程缺乏规范性和持续性等( 徐晓新,2 002)。对于如何克服由政策性负担导致的规制俘获以提高市场效率, 现有研究分别从不同方面给出了建议?. 从监管模式的角度来看, 政府应该通过建立专门负责监督的规制机构并实现司法独立(Laffont&Marti mort,1 998;Laffont&Meleu,1 9 9 7), 通过明晰规制机构的责任权力、避免规制机构的多重任务, 并且建立起相应的问责机制来分散规制任务、 分割规制者权力(Maski n&Tirole,200 4;Laffont&Martimort,1 9 9 9;Martimort,1 99 9)。 从解决信息不对称的角度来看, 可以加强监督并提高企业信息的透明度(Shleifer,19 8 5;Holmstrom,1 9 8 2) ; 龚强等(2 0 1 3) 基于我国现实情况, 提出引入独立性较强的新闻媒体、行业协会、认证机构、消费者投诉等社会资源, 形成以发挥社会监督与社会信息优势为核心的食品安全信息披露机制, 为优质食品企业的发展建立有效的信息平台。本文的主要贡献在于:(1) 首次从理论角度系统分析了政策性负担如何影响食品安全监管, 研究表明这是造成我国政府食品安全监管缺位的重要原因;(2) 结合市场发展趋势, 不仅解释了为何在监管技术与监管能力不足时地方政府缺乏激励进行严格的食品安全监管, 也解释了为何在监管技术与能力足够时, 尽管实施严格监管更有利于政府实现综合利益, 但监管缺位仍然大量存在;(3) 针对政府监管缺位的现状, 提出通过司法独立、垂直监管、社会监督等方式转变监管模式, 引入不受政策性负担影响的监管主体来克服规制俘获的影响。本文研究表明: 政策性负担导致的规制俘获是造成我国目前食品安全监管低效的重要原因。不同于通常将政府监管缺位归咎于监管技术不足或者官商勾结、权利寻租等腐败行为。 本文发现,即使不存在这些问题, 由政策性负担导致的规制俘获仍然会造成这一现象。 只要地方政府在处理食品安全问题时预期到企业倒闭将造成经济发展受阻、地方税收锐减、失业人口激增等严重后果,就难以对承担了政策性负担的事故企业进行严格惩处。 仅仅提高监管技术与监管能力无助于打破地方政府被规制俘获的困境。 这也解释了为何随着监管技术与监管能力不断提升、 反腐力度不断增强, 食品安全事故仍然频繁发生。 本文研究表明, 只有将监管执法与政策性负担分离, 才有望根本解决食品安全监管缺位的问题。提升食品安全水平必须依靠引入不受政策性负担影响的监管主体来实施严格的食品安全监管。 具体实施中可以采取司法独立、垂直监管、社会监督等转变监管模式, 优化执法权配置。 只有确保事后的严格惩处能够落实, 监管才能真正发挥其事前的威慑作用。 否则只要企业预期到能够利用自身承担的政策性负担俘获监管者, 为获取更高利润而以劣充优的动机就会继续存在。 因此,必须引人不受政策性负担影响、独立于地方利益的监管主体来实施严格监管, 保证依法严格治理食品安全问题, 消除企业的饶幸预期。本文进一步发现, 严格监管必须基于发达的监管技术和较强的监管能力才能实现。 在市场发展初期, 政府由于监管技术和能力不足, 难以有效发现企业的违规生产行为, 即使严惩个别企业也无助于改变整个市场以劣充优的局面。 并且, 严格监管还会导致企业向其他地区转移, 对当地经济发展和就业造成损害。 因此, 在区域竞争激烈、各地以发展经济为主要任务的背景下, 地方政府难以实施严格的食品安全监管; 而弹性执法有利于政府权衡利弊, 采取最适宜地方发展的监管行为。?随着监管技术与监管能力的不断提髙, 政府采取严格的食品安全监管能够有效规范市场, 有力促进食品企业的安全生产, 推动食品产业健康发展。 在目前食品安全监管技术趋于成熟、社会食品安全意识不断加强的环境下, 通过引人不受政策性负担影响的监管主体, 并严格依照相关法律法规对违法企业进行严惩, 不仅能有效提升食品安全水平, 同时也能更好地实现政府的发展目标。① 本文中的弹性执法是指在发生食品安全事故后, 地方政府根据最有利于政策目标实现的原则相机惩处, 即根据政府利益最大化来决定是否严惩事故企业。6 金20 1 5 年第8 期本文余下部分的安排为: 第二部分建立基本模型, 描述地方政府、食品企业和消费者的博弈过程; 第三部分基于弹性执法框架, 分析规制俘获产生的原因; 第四部分探讨严格监管的效果及适用条件; 第五部分考察政府在不同的市场发展阶段如何选择监管方式, 进一步探索当下如何通过转变监管模式来提高食品安全监管效率; 最后是总结与建议。二、 基本模型我们考察食品安全监管中地方政府、 当地代表性食品企业和消费者三者之间的博弈, 博弈时序如图1 所示。企胜产决策| 食品质量检测政府处罚决策i消费者决策I;II iI?第一阶段丨 第二阶段丨第三阶段图1 地方政府和食品企业的博弈顒序第一阶段: 食品企业进行生产;第二阶段: 地方政府进行食品质量检测, 并根据检测结果选择监管行为;第三阶段: 消费者购买( 不购买), 各方收益实现。地方政府与食品企业的决策过程如图2所示:{n(eh,a,e),怒六生产?;U?(eA, a’ g)+(l-讽)食品企业*以劣充优‘, ̄、  ?(^(e, , a, e),地方不翻vv‘政府M(e?a, e)+(l-A.)Bc)P惩罚(-e”0)图2 地方政府与食品企业的决策过程在第一阶段食品企业进行生产时, 可以选择努力生产或者以劣充优。 企业努力生产意味着在生产过程中会严格控制食品安全、遵循质量标准, 如使用合格原料、采取规范技术等, 此时将产出优质食品; 企业也可能为了降低成本而以劣充优, 产出有质量缺陷的食品。 这里用e 表示企业的生产成本, 有g_teh 努力生产‘ ̄le, 以劣充优其中,ek> ei。在第二阶段, 地方政府进行食品质量检测和食品安全监管。 由于食品种类繁多、成分复杂, 政府受自身技术能力所限往往难以做出全面精准的检测。 我们用P代表质量有缺陷的食品被检出的概率, P越大, 表示监管技术越高。 检测后, 政府将根据检测结果选择监管行为, 即政府在检测出食品质量存在缺陷后, 可以选择严惩企业并向消费者公开信息( 0; 或者不予惩罚并隐瞒信息…)。我们用4 表示政府的决策集, 有4 =丨《, ?丨 。在第三阶段, 消费者进行购买决策。 类似于Cachon&Swinney(2 0 0 9), Hannetal.(2 0 0 8)、Amaldoss&Jain(2 0 05) 等, 我们将市场中的消费者划分为无经验群体和有经验群体, 比例分别为辟和1 -/!。 由于食品市场普遍存在信息不对称, 尤其在政府没有公开信息时, 消费者往往难以准确7 龚 强等: 政策性负担、规制俘获与食品安全判断食品的真实质量( Antle,1 999)。 此时无经验的消费者会选择购买; 有经验的消费者会对食品质量进行推断(belief) , 如果推断企业生产的是优质食品(〗=?) , 会选择购买, 如果推断是质量有缺陷的食品(i=e, ) , 则不会购买。 然而,一旦政府严惩企业并公开信息, 消费者就会得知企业生产的是质量有缺陷的食品, 都不会进行购买。 我们用坎表示消费者效用, 假定当消费者购买到优质食品将获得B>0的正效用, 不购买的效用为0, 购买到有质量缺陷食品的效用为6( 考虑到质量有缺陷的食品通常会给消费者的健康造成损害, 有b<0), 即rB 买到优质食品Bc(e, a,e)=|o不购买U 买到有质量缺陷的食品食品企业的收人依赖于消费者的行为。 当两类消费者都购买时, 企业获得较高收人 当只有无经验的消费者购买时, 企业获得较低收人尽; 当两类消费者都不购买时, 企业没有收入, 即. 札e=R(e, a,e)=, Rte=e,L0e-et<i a=s企业利润为企业收人扣减生产成本后的剩余, 即7 r(e, o,e)=R{e, a,e)—e企业的目标是利润最大化。地方政府的收益包含两个部分: 消费者效用和食品企业对政府政策目标的贡献( 企业的政策性负担) , 即Vg(X,R,Bc )=+(1-A)Bc这里Ae(01) 衡量政府对企业效益的重视程度, 即政策性负担程度;Al? 代表企业承担的政策性负担。接下来, 我们考察两种不同的食品安全监管方式: 弹性执法, 即地方政府根据食品质量检测结果相机选择最大化政府收益的监管行为; 严格興管, 即政府严格按照相关法律法规,一旦发现企业以劣充优, 就给予严格惩处和信息公开。 我们分别探讨两种监管方式下, 地方政府、食品企业和消费者之间博弈行为与互动策略。三、 弹性执法与规制俘获弹性执法有利于地方政府根据实际情况, 灵活选择最能够维护地区经济快速发展和地方就业的监管行为。在博弈G=, &1 中, 企业首先进行生产决策(e, 或eh) , 使其预期利润7 T最大化, 即max7r(e, a,e)(1)接下来, 地方政府对食品质量进行检测。 如果_测出食品存在质量缺陷, 政府将决定采取何种监管行为(s 或n) 实现政府收益&最大化, 即‘max Vf(e, ,a,e)(2)最后, 有经验的消费者将根据其推断决定是否购买, 理性预期的条件为:e=e(3)当市场达到均衡时, (1) 、 (2) 、(3) 式同时满足。我们考察上述博弈中, 政策性负担、监管技术和消费者利益如何影响政府和企业的决策。6 8年第8 期(一) 政策性负担首先考察政策性负担的两个方面: 政策性负担程度和企业规模。1 . 政策性负担程度政策性负担程度A 衡量地方政府对食品企业效益的重视和依赖程度, 越大表明政府对企业效益越重视、依赖程度越高。根据博弈分析, 我们有:引理1: 市场均衡条件下, 当A>-一^, 存在唯一纯策略均衡( ?, ??) ; 当-^;<A <-^JLUIx.^0 ^^且;) 存在唯一纯策略均衡(e,,s,e, ) ; 当A<-;^;且;) 存在唯一纯策略均一 jjibH-imx^_bA;衡(eps, 、) ; 当A<且p<〒, 存在唯一纯策略均衡(e, M,e,) ; 当A<<?<^^, 存在多重均衡( 、, 、、)、( ?,;5,  ̄), 其中, 均衡( ?山、) 帕累托占优。Ki因此, 在食品安全监管中, 我们发现:命题1: 在弹性执法中, 政策性负担程度过大易导致地方政府被规制俘获, 食品安全监管出现缺位。 即存在-f^:, 当A>X , 企业会选择以劣充优, 而政府的理性选择是不予严格惩罚。R[一 fxb命题1 表明, 政策性负担程度过大是诱发政府食品安全监管缺位的重要因素。 对于对当地发展就业有着重大影响的食品企业, 地方政府难以承担严惩带来失业激增、 税收锐减、 发展受阻等严重后果。 企业利用这一点, 就可以迫使政府在发生食品安全事故时放弃严格执法, 甚至提供庇护支持。 这解释了在三聚氰胺、双汇瘦肉精等事件中, 地方政府甘冒风险为事故企业包庇隐膚的现象。2 . 企业规模企业规模也是影响政策性负担的重要因素, 本文用企业收人民①来表示。 与上一小节的分析类似, 我们有:命题2: 在弹性执法中, 企业规模过大易导致地方政府被规制俘获, 食品安全监管出现缺位。即存在旯=^^4^", 当/? >反, 企业会选择以劣充优, 而地方政府的理性选择是不予严格惩罚。A我们经常看到一些大型企业在发生食品安全事故后“大事化小、小事化了”。 除了大型企业本身具有较强的公关能力, 其承担的政策性负担也是挟制政府的重要筹码。 由于大型企业对地方的经济和就业影响深广, 因而才能在地方政府的支持和庇护下屡屡“大而不能倒”。推论1: 在给定企业规模的条件下, 政策性负担程度越小, 出现规制俘获的可能性越小, 即#=4 OAA<0o推论i 表明, 在企业规模一定的条件下, 降低企业的政策性负担程度有助于克服规制俘获。 因此, 可以通过适当降低经济指标在地方政府绩效中的比重, 更多地将食品安全纳人评估, 从而缓解政府由于片面追求经济发展而导致的食品安全监管缺位。(二) 监管技术与监管能力通常认为, 提高食品安全监管技术和监管能力能够加强食品安全监管效力。 然而事实表明, 即① 根据2 oii 年国家统计局制定的《统计上大中小微a企业划分办法》 , 企业规模主要依据从业人员、营业收人、资产总额等指标进行划分。 本文采用企业收人来衡量企业规模。9 龚 强等: 政策性负担、规制俘获与食品安全使政府具备了足够的监管技术和较强的监管能力, 也并未阻止三聚氰胺、双汇瘦肉精事件等大型食品安全事故发生。 尽管政府发现企业以劣充优的概率增加了, 但由于陷入了规制俘获, 即使查获也难以进行严格的监管惩罚。结合命题1 和命题2, 我们得到:命题3: 在政策性负担导致规制俘获后, 提高监管技术难以有效加强地方政府食品安全监管。即当A >X或 时, 增大p不改变企业以劣充优、政府不予惩罚的选择。例如前文提到的温州毒水龙头事件, 地方政府在屡次检测出水龙头质量不合格后并没有进行严格惩处。 由此可见, 在地方政府被规制俘获的背景下, 先进的食品安全监管技术无法充分发挥出增强监管效力的作用。 这同时解释了我国在学习国外经验、引人先进监管技术后, 食品安全监管效率没有得到有效提升, 食品安全事故仍然频繁发生的现象。( 三) 消费者效用消费者利益也是地方政府在进行食品安全监管时重点考虑的因素。 消费者效用对政府行为的影响可直接由命题12 推出。推论2: 食品安全问题导致消费者效用下降越大, 地方政府因规制俘获而出现监管缺位的可能性越小, 即香=—^70,§=<°。四、 严格监管.接下来, 我们考察当地方政府严格监管, 即在发现企业以劣充优后,一定依法进行严格惩处时的食品安全监管状况。在博弈G中, 地方政府的行为外生给定为严格监管, 即a=s(4)均衡达到时,(1)、(3) 、(4)式同时满足。 与命题1的证明分析类似, 我们得到:命题4: 严格监管能够遏制食品企业以劣充优的必要条件是监管技术与监管能力达到足够水平。 即在严格监管下, 存在_p=ejL^, 当p>、企业选择努力生产; 当p<?, 企业选择以劣充优。①Kh命题4 表明, 严格监管要想取得好的效果, 地方政府必须具备发达的监管技术和较强监管能力。 当监管技术与能力不足时, 企业容易逃避政府监管。 这使得政府的严打范围仅限于少数被查获的企业, 难以对整个市场形成威慑。 可以看到, 在我国市场化初期, 黑心作坊、制假窝点十分猖獗, 但随着监管技术与监管能力的提升进步, 这一现象逐步得到了缓解。 在严格监管能够有的放矢的条件下, 政府规范市场的能力将大大加强。五、 市场发展阶段与监管方式的选择对比上述两种监管方式: 弹性执法易导致规制俘获, 食品企业会在食品安全方面产生投机行为, 即在发生食品安全事故时, 企业凭借其承担的政策性负担游说政府使其免于惩罚, 造成监管缺位; 严格监管能够严厉打击以劣充优的企业, 但是当监管技术和监管能力不足时, 难以对以劣充优起到实质有效的威慑和遏制, 反而会对地方经济发展和就业等政策性目标产生负面影响, 妨碍政策目标实现。 接下来, 我们探讨政府在不同的市场发展阶段, 如何为实现其政策性目标选择最优的监管方式。① 在出现多重均衡时, 本文主要考察其中帕累托占优的均衡。1 0 位&辟金2 01 5 年第8 期(一) 监管方式的选择1. 地方政府的选择在不同的市场发展阶段, 社会对于食品安全监管会提出不同的要求。 在市场发展初期, 实现区域发展和就业稳定既是地方政府的优先目标, 也是绩效考核的重点。 因此, 当发生食品安全事故时, 企业利用自身承担的政策性负担, 很容易使地方政府对其网开一面。 同时, 由于客观上监管技术和监管能力较低, 政府受资源所限无法有效规范市场, 严格的监管打击还会导致企业向其他地区转移, 对当地经济发展和就业造成严重损害。 此时, 政府的理性选择是采取弹性执法, 以牺牲食品安全为代价换取地方的快速发展。 随着监管技术进步和市场机制的逐步健全, 严格监管对于规范企业行为的效果日趋明显。 此时注重食品企业的诚信生产能够促进整个食品行业的健康发展, 这不仅有利于提高食品安全水平, 更有利于政府政策目标的实现。XRk! 弹性执法严格监管AR/+//&(1—X)(1—hD')[AR,+j?i(l-A)]Kh =;  ̄?op1 p图3 弹性执法与严格监管下地方政府收益对比如图3 所示: 在市场发展初期, 监管技术与监管能力较为低下时( p<p), 政府采取弹性执法的收益为A民+M(1 -A) ; 如果实施严格监管, 政府政策目标无法实现, 收益降低( (1 -p)[\Rt+fib(l-A)]<AB,+g6(1 -A) )。 随着政府监管技术与监管能力的不断提高( p>—p), 实施严格监管能够使企业努力生产, 相较于弹性执法, 政府收益提高(A&+B(1-A) >A^+fib(l-\) )0 我们得到:命题5: 当监管技术与监管能力不足时(/?<p) , 地方政府的最优选择是弹性执法; 当监管技术与监管能力发达时(P>P), 地方政府的最优选择是严格监管。2. 消费者效用接下来, 我们考察食品安全弹性执法和严格监管对消费者效用的影响。式个B-ji 弹性执法o U!-?—严格监管e-e丨尹|1 Pfib ■“图4 弹性执法与严格监管下消费者效用对比如图4 所示: 当地方政府采取弹性执法, 由于规制俘获, 政府对企业的以劣充优行为将不予惩罚, 市场中无经验的消费者将购买到质量有缺陷的食品, 效用为 而在实施严格监管时, 如果监管技术不足(P<》), 市场中只会有部分以劣充优的企业被查处, 无经验的消费者仍有1的可能性购买到有质量缺陷的食品, 期望效用为-p) ; 如果监管技术足够(p>^) , 企业就会选择努力生产, 所有消费者都将购买到优质食品, 效用为S。结合命题5, 我们得到:1 1龚 强等: 政策性负担、规制俘获与食品安,命题6: 在监管技术与监管能力不足时( p<。, 地方政府实现政策目标和保障消费者利益相冲突, 政府往往为实现政策目标而牺牲食品安全; 在监管技术与监管能力足够时( P>5 ), 通过严格监管, 政府的政策目标和消费者利益能够同时实现。命题6 反映了, 在经济发展初期, 保障食品安全和维护消费者利益往往让位于实现区域快速发展等政策目标, 此时由地方政府进行统筹规划对于促进经济增长更有效率。 然而随着社会的不断发展,保障和改善民生、实现可持续发展等目标逐步取代了以前对经济增速的单一追求。 在当下食品安全意识日益增强的社会环境中, 实施严格的食品安全监管能够有效保障消费者利益。 同时, 加强市场的规范与信息公开也利于企业公平竞争和重塑消费者信心。 此时实施严格监管更加符合地方政府利益。( 二) 对策分析: 转变监管模式严格的食品安全监管有利于地方政府长远利益的实现, 如何有效地实施严格监管是本文重点探讨的问题。 目前, 我国食品安全监管的职责主要由地方政府承担, 然而政府同时还肩负保障地方就业、实现区域发展等职责和目标。 这给不法企业利用政策性负担实施规制俘获留下了可乘之机。因此, 只要不改变原有监管模式, 企业就会抱有发生事故而不被惩处的预期, 选择以劣充优获取更高利润。 如果在事后政府坚持严格惩处, 其政策性目标就无法实现。 由于政府难以承受严惩事故企业带来的经济发展倒退、失业率激增等严重后果, 严格的食品安全监管也就无从谈起。推论3?. 地方政府由于难以克服政策性负担导致的规制俘获, 无法实施严格的食品安全监管。严格监管难以实施的原因是作为监管者的地方政府无法克服企业政策性负担导致的规制俘获。 而规制俘获形成的机制是企业利用政府目标与企业利益的紧密联系, 即政策性负担这一优势条件要挟政府以寻求庇护。 因此, 想要克服规制俘获, 就必须使得监管者利益与企业利益分离。 也就是说, 通过引人不受政策性负担影响的监管主体, 来消除企业的利用政策性负担俘获监管者的机会主义预期。 具体实践中可以采取司法独立、垂直监管、社会监督等方式来转变监管模式、实现严格监管。我们在地方政府、食品企业和消费者博弈的基本模型中引人不受政策性负担影响的监管主体,如图5 所示。努力生产 ̄?(Rh-eh,B+HRh-B))食品 ̄企业?T-j—?(八 ̄ei MMRh ̄b))W劣充优“*(Rh ̄et, b+X{Rh-b))监管者小惩切P惩罚(-。’。)图s引入不受政策性负担彩响的监管主体后的均衡A表示不受政策性负担影响的监管主体对于企业利益的重视程度。 在实现司法独立时, 可认为X—0; 推行垂直监管和加强社会监督后, X将远小于A。在采取了上述措施后, 企业一旦被发现以劣充优, 就会受到严格惩罚(6 +X( 札-6)< 0)。 因此, 在监管技术与监管能力足够的条件下(P>P) , 企业的最优选择是努力生产( (1 -p){Rh-et )<Rh ̄ek) 0 我们得到:命题7: 实现严格监管需要采取司法独立、 垂直监管、社会监督等转变监管模式。 通过引入不受政策性负担影响的监管主体, 推动食品安全向严格依法治理转型。命题7 提出了实施严格监管的具体方法。 包括实现司法独立, 推进食品安全严格依法治理; 采取垂直监管, 减轻地方政府利益对于监管执法的干预; 加强社会监督, 引人第三方力量来保障严格监管1 2 年第8期的有效执行等。 这些措施的核心是引入不受政策性负担影响的监管主体实施监管, 优化食品安全监管执法权的配置, 打破监管者与被监管方利益攸关的格局, 使食品安全监管走向法制化、规范化和专业化。六、 总结与建议本文从理论上分析了政策性负担对于我国食品安全监管的影响。 研究表明: 政策性负担导致的规制俘获是造成我国食品安全监管缺位的重要原因。 由于作为食品安全主要监管者的地方政府同时还肩负着推动区域发展、保障地方就业、促进经济增长等多重职责, 因此, 当与地方经济发展密切相关的食品企业发生食品安全事故时, 政府就不得不权衡严惩事故企业的利弊, 此时结果往往是地方政府为确保经济发展目标而牺牲食品安全。 企业一旦预期到政府的惩罚难以严格实施, 将缺乏主动保障食品安全的激励, 甚至可能为了降低成本而以劣充优。 本文提出通过司法独立、垂直监管、社会监督等方式来转变现有监管模式, 引入不受政策性负担影响的监管主体实施严格监管, 这为改变监管模式、提高食品安全监管效率提供了新的视角。本文的一个重要发现是, 在弹性执法下, 仅仅提高监管技术能力而不改变监管方式无法提高监管效率—因为即使地方政府具备了先进的监管技术, 其对于承担了政策性负担的企业的放任庇护的理性选择决策没有发生改变, 而企业也会在利益的驱使下以劣充优, 食品安全难以得到有效保证。 这就是为什么我国虽然大力引进国外先进经验、投人大量资源提高监管技术能力, 却往往未能有效遏制食品安全事故频繁发生。监管技术和监管能力的提升是严格监管有效实施的前提条件。 在监管技术和监管能力较低时, 严格监管难以精确有效地打击企业以劣充优, 同时还会对当前政策目标的实现产生巨大的负面影响。 因此, 在监管技术不成熟的条件下, 地方政府的最优选择是采取弹性执法以确保政策目标实现, 以牺牲食品安全换取经济发展。 而随着监管技术的不断进步, 严格按照相关法律法规对事故责任方进行严格惩处能够对企业形成有效威慑。 在以先进监管技术和监管能力为保障的严格监管下, 企业一旦不能有效保障食品安全, 必将招致惩罚, 因此企业有更强的激励去提升食品安全水平。此时推行严格的食品安全监管能够有效促进地方食品行业的良性健康发展, 使得地方经济发展、就业、税收等政策目标更容易实现, 因此地方政府有充分的激励积极转变监管方式。然而, 要从根本上克服政策性负担产生的规制俘获, 必须改变现有监管模式。 企业存在以劣充优的机会主义行为, 是由于其预期到作为监管者的地方政府必须考虑地方经济发展、 就业等政策目标, 而难以严格实施惩罚。 只要监管者与被监管企业利益攸关的格局不打破, 严格监管就无从谈起。 只有引人相对独立、不受政策性负担影响的监管主体, 才能转变企业对于监管缺位的预期, 有效硬化严格监管对于企业的约束, 从而克服规制俘获。 因此, 通过将监管权力移交给不受政策性负担影响、独立于地方经济利益的监管部门, 不仅能够有效克服规制俘获、保障食品安全, 也能够推动食品行业良性发展。 这更有利于地方政府政策目标的实现, 因此也容易得到地方政府的支持。基于本文分析, 我们认为以下几方面的改进有利于我国食品安全监管效率的稳步提升:第一, 确实保障司法独立, 减少地方政府对监管执法的干预和扭曲, 达到依法治理、严格惩处事故责任企业的目标, 有效克服由政策性负担引起的规制俘获。第二, 引人垂直监管, 增强食品安全监管的独立性, 保证食品安全监管严格执行。 近年来, 我国食品安全监管正从由多部门联合负责的“分段监管”向中央政府负责制的“垂直监管”转型, 包括设立中央层面的食品药品监督管理局, 对食品安全进行集中、统一的监管。第三, 充分利用社会监督的独立性与信息优势。 近年来发生的食品安全事故多由新闻媒体、消费者等社会监督资源曝光, 强大的社会舆论压力能够迫使政府进行严格处理, 这充分说明社会监督具有不受政策性负担影响的优点, 这一优点也决定了社会监督不会出现规制俘获, 其效力能够得到有效保障。13 龚 强等: 政策性负担、规制俘获与食品安全第四, 在现行体制下还可以通过将食品安全与消费者利益更多地纳入地方政府绩效考核来改善地方政府监管缺位的状况。 通过将食品安全纳人政府绩效考核, 有助于提高执法者对于消费者利益的重视程度, 降低政策性负担和企业利益对于政府监管执法的影响, 使地方政府更有激励实施严格监管来保障食品安全。本文从政策性负担的视角考察了地方政府食品安全监管缺位的原因及对策, 并提供了理论分析的基本框架, 以此为基础, 可以进行更多的深入研究。 首先, 本文假设监管技术水平为外生给定, 未来可以考察地方政府是否有激励在监管技术上进行投人, 以及由此引起的监管模式的改变。 其次, 本文理论框架中企业的产品为同质化, 我们可以进一步探讨当产品质量存在差异化时, 政府应当如何进行监管方式的选择。 进一步, 我们还可以探讨政府如何帮助优质企业获得市场信任, 以及政府如何通过认证、信息揭示等制度设计来帮助食品产业健康、 良性发展。 此外, 本文的理论框架还可用于考察其他领域的政府规制问题, 如政策性负担对于政府环境污染治理的影响, 产品的质量监管等等。参考文献杜传忠,2 0 0 5: 《 政府规制俘获理论的最新发展》,《经济学动态》第1 1 期。龚强、成酩, 2 0 1 4 :《产品差异化下的食品安全最低质量标准》,《南开经济研究》第1 期。龚强、徐朝阳,2 0 0 8: 《 政策性负担、 道德风险与预算软约束》, 《经济研究》第2 期。龚强、张一林、 余建宇,2 0 13 :《激励、 信息与食品安全规制》, 《 经济研究》第3 期。李想、石磊,2 0 1 4: 《行业信任危机的一个经济学解释: 以食品安全为例》,《经济研究》第1 期。林毅夫、李志赞, 2 0 0 4: (政策性负担、 道德风险与预算软约束》, 《 经济研究》第2 期。林毅夫、刘明兴、章奇,2 0 0 4: 《政策性负担与企业的预算软约束: 来自中国的实证研究》,《管理世界》第8 期。林毅夫、谭国富, 2 0 0 0:《自身能力、政策性负担、 责任归属和预算软约束》,《经济社会体制比较》第.4 期。刘呈庆、孙曰瑶、龙文军、白杨, 2 0 0 9: 《竞争、 管理与规制: 乳制品企业三聚氰胺污染影响因素的实证分析》,《管理世界》第12 期。谢敏、 于永达,20 02: 《对中国食品安全问题的分析》,《上海经济研究》第1 期。徐晓新, 2 0 0 2: 《中国食品安全: 问题、 成因、 对策》 , 《农业经济问题》第1 0 期。王永钦、刘思远、 杜巨澜,2 0 1 4: 《信任品市场的竞争效应与传染效应: 理论和基于中国食品行业的事件研究》, 《经济研究》第2 期。王兆华、雷家,2 0 0 4: 《主要发达国家食品安全监管体系研究》, 《中国软科学》第7 期。周德翼、杨海娟,2 0 0 2: 《食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制》,《中国农村经济》第6 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cyburdenscausedbytheregulatorycapture,localgovernmentsaredifficulttoeffectivelyi mplementstri ct supervision.Onlythroughchangi ngi ntheregulatorypattern,suchasi ndependent judi ciary,verti calsupervisionandsoci alsupervi siontandintroducingregul atorybodiesunaffectedbypolicyburdens,canfoodsafetyregulati onbeactivelypromotedtothetransitiontothest rictl awgoverning.Atthispoint thegovernmentscannotonlyachievepolicyobjectives,butefecti velyimprovefoodsafetystandards.KeyWords:FoodSafety;Poli cyBurden;Regulat ionCapture;Stri ctSupervision;Regulat ionbyLawJELClassi fication :L5 1,P48,Q18( 责任编辑: 王利娜) ( 校对: 晓 鸥)1 5 

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