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我国政府投资项目管理新机制的实践与创新研究
来源:一起赢论文网     日期:2016-07-04     浏览数:726     【 字体:

 摘要:本文对深圳、珠海、厦门等地区的探索实践进行了分析概括,提出了建立政府投资项目管理新机制的对策建议,包括加快转换政府职能、进一步完善法规制度、持续改进关键管理环节、实施全程审计监管、打造代建制的升级版等,以期科学有效地推进政府投资项目建设管理。关键词:政府职能政府投资项目管理机制创新(一)政府投资项目的特点政府投资项目建设是满足公共需求,实现政府经济职能、公共管理职能的重要手段,投资项目涵盖了经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、国防安全等重要领域,政府投资项目对我国经济繁荣、社会进步、公众福利发挥了重大作用。近年来,各地政府针对政府投资项目建设管理进行了一系列探索实践,相继诞生了深圳工务署、珠海建管中心、厦门代建制、濮阳统一管理等模式。其中濮阳统一管理模式得到当地干部群众的认可,产生了良好的经济效益和社会效益,引起广泛关注。笔者认为在当前我国经济新常态下,对政府投资项目管理新机制进行研讨意义重大。本文拟就典型地区政府投资项目管理变革的探索实践进行分析概括,提出建立管理新机制的对策建议。(二)国内政府投资项目管理模式的探索实践中国政府投资项目管理模式的改变始于20世纪90年代末,为推进社会主义市场经济体制改革,以及加入WTO与国际惯例接轨的需要,中国在投资项目审批及管理上把政府投资项目和非政府投资项目进行分离,实施不同的管理策略。为规范管理,建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织建设程序,保证工程质量,提高投资效益,一些地区对政府投资项目建设管理模式进行了探索实践。1.深圳工务署模式。深圳率先成立工务署专业管理机构,是我国政府投资项目管理方式与国际接轨的具体体现。工务署负责除水务、公路外的所有政府投资工程的建设管理,包括市政府的经济适用房及其他政策性住房建设的组织实施和监督管理工作、政府公共房屋本体结构性维修工程的组织实施和监督管理以及对部分适合的建设项目组织实施代建制,对政府投资建设项目实行交钥匙工程。该模式特点:一是机构专业。工务署代表政府行使工程管理职能,通过对政府投资项目决策、设计、监管、验收等进行的专业化管理,解决了长期以来主体不明、管理与实施使用权责利交叉的弊端,通过内部和外部监督,遏制业主的不规范行为,有序规范投资市场,减少了资源浪费和腐败现象的发生。二是制度完善。工务署制订《深圳市政府投资项目管理条例》、《招标组织机构及工程程序》、《建筑工程变更运作程序》等规章制度,规范整个建设管理程序,保证各环节依规开展项目工作,加上内外部的监督,有效防止了工程腐败。三是先行先试。工务署率先在我国推行工程保险和担保制度,取得了良好经济效益和社会效益。四是公开透明。所有政府项目的工程发包、材料设备采购、监理等工作,全部实施公开招投标。2.珠海建管中心模式。珠海市政府投资建设工程管理中心代表市政府行使业主职能和项目管理职能,负责政府投资建设的公共工程项目建设管理,使建设项目在质量功能方面最大限度地满足使用单位的需要。该模式特点:一是责任明确。实行项目主管责任制,保证了整个工程的责任一致性和工程的完整性。二是公开透明。与深圳模式类似,借助网络系统实行全过程、全方位招投标。三是分享社会资源。珠海模式提出中介服务费就高不就低,提高了设计和造价咨询等中介机构的积极性,吸引社会力量参与项目管理。四是实行风险包干和无现场签证制度。防止低价中标的施工单位在施工过程中人为更改签证增加费用,增加甲方对项目资金的控制权和进度的掌控权,加强了建设、施工、监理、造价咨询等单位对招标文件和合同的管理,有效提高了工程投资资金使用效率。3.厦门代建制模式。厦门市从2001 年开始全面实施项目代建制,出台了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》,规定了实行代建制的项目范围、参与代建单位的资质、代建单位的工作职责。2004年国务院颁布《关于投资体制改革的决定》提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”,厦门市“代建制”进入发展新阶段。该模式特点:一是公开透明。按照《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理招投标实施细则(试行)》进行代建管理招标,招标后实施代建工作。二是明晰管控关键点。如规定代建过程中原则上不得随意更改代建费,不得挪用代建项目的建设资金,也不得与其他项目混合使用,不得将建设资金从项目资金账户转到企业其他账户或用于项目以外开支。三是管建分离。不允许负有工程建设监管职责的部门及其工作人员直接参与工程建设施工或干预代建单位的正常建设施工活动。代建制是市场经济条件下政府投资项目建设管理的创新探索,通过专业机构代建,实现了政府投资项目模式由“投、建、管、用”一体向“投、建、管、用”职能分离的转化,是我国政府投资项目管理改革的一项重大创举。4.濮阳市统一管理新机制模式。2011年,濮阳市提出了建立“政府决策、发改委立项、审计全程介入、国库直接支付、政府投资办统一管理”的政府投资项目管理新思路。同年12月,成立了“濮阳市政府投资项目建设管理办公室”;20122月,实施了《濮阳市政府投资项目建设管理办法》。机构的组建、新机制的建立和管理办法的实施,为提高政府投资效益提供了坚强保障,实现了管理模式的3个转变,即:由分散管理到统一集中管理,事后管理到事前事中全程管理,粗放管理到科学化管理。该模式特点:一是机构专业。组建政府投资项目建设管理办公室,通过协调发改、审计、财政等部门,整合了部门资源,使以前与政府投资管理相关联,而又只能按照本部门职责完成政府投资工作的各个部门联系起来,保证了项目建设管理的统一性和整体性,保障了投资项目的稳定性和有序性,提高了政府投资的效率。二是实施全程统一管理。政府投资我国政府投资项目管理新机制的实践与创新研究*陈通任登魁朱玲玲*本文得到国家自然科学基金资助项目(编号:71272148)的大力支持。我国政府投资项目管理新机制的实践与创新研究短论- 178 -《管理世界》(月刊)2015年第4期办参与项目的决策、立项、设计、招标、建设、评审、监管和事后评价等所有环节,保证了项目建设和管理的整体推进,能够在项目出现问题时及时快速地找出症结,落实责任,确保了项目建设管理的健康实施。三是审计全程介入。这是濮阳市政府投资项目管理的一个创新点,以前审计只是在政府投资项目的最后环节进行,即使审计出工程腐败问题,但腐败造成的经济损失、资源浪费已无法挽回。现在审计全程介入,从源头上杜绝了资源浪费。四是“唯实”的评审理念。政府投资项目管理体制改革的一个重要目标就是减少政府投资资金,提高投资效益,“少花钱多办事”、“花小钱办大事”。濮阳市政府投资项目管理的创新最初也是为了审减投资资金。但投资办在评审的过程中,坚持从实际出发,提出了“不唯增、不唯减、只唯实”的评审理念,不一味求减,而是该增的增上去,该减的减下来,保证了工程的质量和工期。(三)新常态下创新政府投资项目管理新机制的对策建议新常态下的政府投资项目管理创新,要突破思维定势,总结深圳、珠海、厦门、濮阳等管理模式的成功经验,研究分析其运行结果,针对存在问题,大胆探索实践,趋利避害,推进政府投资项目管理的全面改革深化。1.加快转换政府职能。深圳工务署、珠海建管中心、濮阳投资办等专业机构代表政府行使业主职能,对项目实行专门化统一管理,改变了以往非专业化管理的状况,保证了项目整体有序推进,有利于控制政府投资资金,减少资源浪费,但也存在着权力集中、责任集中、风险集中的隐患,这也是当前代建制模式下的一个风险源。按照新时期政府职能由短期转向中长期,由微观转向宏观,由审批转向监管的总体要求,客观上要求各级政府进一步深化改革,加快转变投资项目管理的职能定位:由全过程大包大揽式管理,向制定规则、契约管理、明晰各方职责、完善监管、维护市场秩序、提供公共服务方向转变,由政府专业机构组织管理政府投资项目,逐步向企业型专业机构代建管理项目方向转变,通过专业服务职能外包,利用市场机制配置政府投资项目建设相关资源,充分发挥市场机制和社会组织力量的作用,实现政府投资项目的优化管理。2.进一步完善法规制度。政府投资项目建造过程是多利益主体竞争合作的过程,在这一过程中,制度发挥着促进个体理性转化为集体理性不可或缺的作用,是保障项目建设质量、造价、工期、完善功能、职业安全、环境和谐的最基本条件。综观各地完善政府投资项目探索实践,目前主要是通过地方政府出台的管理办法或管理条例来进行管理,这些办法或条例紧密结合本地区政府工程管理实际,有针对性地提出了明确的规定,具有较强的权威性和可操作性。但从十八届四中全会提出的依法治国,建设社会主义法治国家的战略总目标来看,现有指引各地政府投资项目建设的管理办法或管理条例,亟待上升为相应的法律法规,进而对政府投资项目管理实施法制化、规范化、标准化管理。为此,一是对已有法律法规中缺乏针对性和操作性条款加以修订,将重大项目决策合法性审查机制、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等纳入其中。二是将各地具有可复制的探索经验加以总结提炼,制定《政府投资项目建设管理法》、《政府投资项目建设评价管理办法》等相关法律法规,细化实施细则,为促进政府投资项目管理科学发展保驾护航。3.持续改进关键管理环节。一是科学民主决策。科学民主决策是政府投资项目达成建设目标的逻辑起点,项目建设意向由业主单位申报、专家评审论证、集体讨论后形成政府投资决策,集体讨论可邀请项目利益相关方参加,保证决策的民主性,并确立谁决策谁负责的责任终身追究制度,保证决策的严肃性。决策环节遵循先进行专业的项目评估,建立社会化的专家库,科学遴选专家学者对项目建议书和可研报告论证后,决定是否立项,并建立沟通协同机制,确保立项后的项目有人干、有钱干。二是缜密完整的项目设计。高水平的建设项目设计方案是基于满足建造需求的科学与艺术的组合体,从经济角度看,设计的节约是最基本的节约,而设计的浪费则是最大的浪费。设计方案要及时反映施工方式、建筑材料等科技进步状况,辩证实行限额设计,在控制设计变更等基础上,注重设计的统一性,保证政府投资项目初步设计、技术设计和施工图设计标准统一;注重项目设计的合理性,方案要充分考虑使用单位需求,并理性分析项目的时空因素,秉承与未来合作的管理理念,将工作重心转移到追求投资决策与建造设计的未来收益上来。三是阳光透明的项目招标。规范招标代理,凡有资质的公司均可参与竞标,降低围标成功几率。加大对围标现象的处罚力度,使其行为主体的代价远远超过其收益,建立可在全国范围内查询的信用记录,对有围标行为的企业取消其竞标资格。强化对中标企业的实时监管,保证工程质量。积极推行工程保险和担保制度,完善项目建设的风险管理。完善竞标程序,采取无记名方式购买标书、图标等,消除人为设置投标陷阱的可能。实施电子评标体现公平公正。4.实施全程审计监管。建立政府投资项目建设定期、随机和动态监管机制,让政府项目跟着市场走,坚持“不唯增,不唯减,只唯实”的评审理念。政府投资项目管理不仅要节约政府投资,更要注重工程质量和社会效益。对评审过程展开全方位、立体化监管。建立信息化办公系统,及时公开项目信息,接受建设单位、监理单位及中介等社会力量的监督。发挥人大政协、新闻媒体和社会公众等的监管作用。借助政府与银行等金融机构合作平台,发挥金融机构更接近项目、企业和市场的资本洞察优势,实现项目工程属性与资金属性的有机监管。完善项目的绩效考核后评估,明晰考核主体、改进完善考核指标、采用有效的考核方法、创新考核方式、合理运用考核结果、形成有效管用的建管机制,推进相关制度体系健全完善。5.打造代建制的升级版。经多年运行实践业已表明,代建制能够有效解决政府投资项目“投、建、管、用”一体,非专业性管理,职责、权利不对称问题,但也存在进一步改革完善空间。未来代建制的发展趋势是:代建人职业化、代建管理企业化、代建竞争市场化、代建规程法制化。为此,需要确立代建人的法律地位,严格代建人的资质审核和强化业务培训,完善代建合同、薪酬激励、风险分担、市场准入和退出、市场声誉、代建责任追究等管理机制,同时,通过全面深化改革完善市场竞争环境,有效降低委托代理成本,基于市场择优机制形成合规的企业型代建组织,造就一支素质精良的职业代建人队伍,优质高效地建设政府投资项目,实现项目建设目标。(作者单位:陈通、任登魁,天津大学管理与经济学部;朱玲玲,中共濮阳市委党校)- 179 -

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